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旅游业发展“十二五”规划(下)

[2015-01-20]

检视“十二五”·展望“十三五”:


以《西藏自治区“十二五”时期旅游业发展规划》为例(下)

西藏旅游规划

对《西藏自治区“十二五”时期旅游业发展规划》解读的下篇,重点包括规划中旅游管理体制改革、旅游富民惠民、十二五时期旅游重点工程以及保障措施四大部分。这四大部分也是旅游发展规划中较多不被重视的内容,但在西藏这个特殊的地方,这部分内容对战略思路的落实保障则显得尤为重要。

一、深化旅游管理体制改革

(一)协调产业管理

加快推进产业融合。推进旅游产业与各相关产业的协调发展,加快推进旅游产业与农牧林业、文化产业、藏医药业、手工艺制造业、餐饮娱乐业等产业之间的相互融合。

完善产业宏观调控。充分发挥“西藏自治区旅游产业发展协调委员会”的作用,强化宏观领导调控机制,以政府主导推动部门协作,赋予旅游产业协调委员会调控各方面旅游资源的权力,统筹协调管理旅游的各个方面。

定期召开旅游产业发展大会。定期召开西藏旅游产业发展大会,理顺自治区、地(市)、县三级政府沟通机制,加强各级、各地(市)、各县旅游行政管理部门之间的纵向职能管理与横向协调沟通,协调整合旅游资源、产品和线路,督促检查目标任务落实情况。

(二)健全行政管理

推进相关部门联动。推进旅游部门与自治区旅游产业发展协调委员各成员单位之间的工作联动,强化政府在管理引导、宣传推广、政策调节、市场监管等方面的协调职能,逐步形成一体化、规范化、高效优质的旅游行政管理体系。

探索行政管理体制改革。加快旅游行政管理部门的职能转变,重点加强政策法规、战略规划、公共服务、市场监督和宣传促销等方面的工作,鼓励有条件的地方实行旅游资源一体化管理体制。

(三)完善行业管理

完善行业协会运作机制。加快培育西藏旅游行业协会组织体系,完善协会运作机制,充分发挥其联系政府和企业的纽带作用。

加强与区外行业协会的交流合作。在自治区旅游局、各援藏省市和自治区受援地(市)相关部门的指导下,主动推进加强西藏旅游行业协会、各分会与援藏省市旅游行业协会、各分会的合作,积极开展行业交流,学习借鉴行业经验,并以行业协会为主体开展援藏省市旅游客源地的市场营销。

科学推进行业信用体系建设。充分发挥行业协会的作用,建立旅游行业的自律机制,与旅游部门的行政管理工作相协调,以旅游行业协会为主体,对诚实守信的旅游企业、从业人员予以奖励和政策支持,对于失信的旅游企业、从业人员予以责罚。

(四)健全市场管理

加强市场主体培育。推动国有旅游企业改革与重组,支持合资、民营企业积极参与旅游发展。支持西藏国际旅游集团有限公司、西藏航空股份有限公司、西藏旅游股份有限公司等企业提高市场竞争力,培育一批地方大型旅游集团和知名品牌。

健全国有旅游景区管理体制健全国有旅游景区管理和运营体制,科学实施旅游资源所有权、管理权和部分经营权“三权适当分离”的科学发展模式,统筹安排优化配置景区(点)资源。

探索创新集体产权景区发展机制。稳妥引导村集体经济组织、林地承包经营权农民采取承包经营权和管理使用权“两权分离”的发展机制,以法定方式引入旅游经营单位开展合作,积极探索创新,在明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的基础上,建立健全林业旅游资源有偿使用机制,并制定相关政策。

(五)优化援藏管理

积极争取对西藏旅游业的系统援助。积极争取中央和援藏省市加强对西藏旅游业发展的系统援助,并持续推动西藏各级政府、相关部门优化对旅游受援地区和项目的管理。

加强对援藏人才的管理服务。严格执行国家旅游局《关于开展导游援藏工作的决定》及各年度的工作实施意见,切实发挥西藏导游协会的行业规范管理作用;建立长效的援藏人才队伍管理机制,邀请有援藏经历的旅游干部、专家,成立“旅游援藏专家委员会”。

二、着力推进旅游富民惠民

将旅游富民作为旅游业发展的出发点和落脚点,在“十二五”期间,实施“12211”乡村旅游发展战略,以旅游业发展推进西藏社会和谐,扶持发展乡村旅游,逐步健全乡村旅游经营机制,加强乡村旅游人才培训,引导农牧民和旅游城镇居民从事旅游接待经营,带动改善民生,鼓励开展国民休闲旅游,旅游惠民。

切实实现旅游富民。将旅游业作为民心工程进行建设发展, “十二五”期间,实施“12211”乡村旅游发展战略,即10个中国旅游示范县、20个特色旅游乡镇、200个特色旅游村、1000家星级家庭旅馆,包括农家乐、牧家乐、渔家乐等,努力实现农牧渔民从事旅游经济人数达到10万人。

扶持发展乡村旅游。对乡村旅游重点县、乡、村实施规划先行,科学策划农牧民参与旅游的方式和途径,重点扶持发展特色民俗村镇、观光休闲农牧林业、休闲林卡、农家乐、牧家乐、藏家访等产品。

健全经营机制。健全乡村旅游合作机制,制定鼓励企业参与乡村旅游开发建设的优惠政策,引导农牧民群众以多种形式与企业合作开发旅游服务业。

促进旅游就业。完善激励机制和优惠政策,引导农牧民和城镇居民从事旅游接待经营,加强对旅游就业的指导和支持,加强技能培训,健全旅游经营就业信息网络,支持更多的农牧民群众参与到旅游业发展中,增加就业机会,提高收入水平。

带动改善民生。积极推进乡村旅游标准化建设,以安居工程为基础,带动乡村旅游发展,实施规划先行,科学制定特色旅游乡村建设规划,形成布局合理、设施配套、环境优美、生活舒适的新农村。

积极开展惠民措施。倡导健康、积极的旅游休闲消费理念,持续开展“西藏人游西藏”的宣传活动,推进更多的公众性景区采取低价格门票或免费形式向全区各族居民开放,逐步推行面向全区的旅游景区年卡制度,全面落实旅游景区对老年人、军人和学生等特殊人群的门票优惠政策,使旅游成为增进民生福利的有效手段。 

三、重点工程

(一)旅游城市建设工程
        通过国家、自治区、地(市)三级财政投入,结合城市旅游项目的招商引资工作,推动建设宜居宜游的精品旅游城市,协调发展旅游目的地城市和旅游集散中心功能,重点以拉萨城关区、林芝八一镇、日喀则市为示范,带动山南泽当镇、阿里狮泉河镇等其它地区城镇旅游建设,促进构建西藏旅游精品线路产品。

(二)国家公园工程

1、珠穆朗玛国家公园

依据国际先进的国家公园模式管理运行,划定人类主要活动区,加强对生态系统的监测与保护,开发多种不妨碍生态系统的旅游活动。完善建设国家公园的服务系统和旅游解说系统;公园设立国际救援中心,对发生危险的游客和处于濒危的野生动物植物给予救护;开发老定日至洛子峰、卓奥友峰、马卡鲁峰、嘎玛沟的多条徒步旅游线路;对马卡鲁峰大本营、卓奥友峰大本营、洛子峰大本营进行规范建设,严格杜绝永久性人工设施建设,提升这三个区域的登山服务功能;稳步开发由老定日出发经朗巴拉山口,抵达尼泊尔的萨迦玛塔国家公园的季节性、跨境专项旅游线路,以及定日珠峰东坡—樟木—尼泊尔加德满都—陈塘—嘎玛沟的环珠峰旅游线路,探索中尼双方合作成立“珠穆朗玛国际公园管理委员会”,开展国际旅游合作。

“十二五”期内,在珠穆朗玛国家公园的整体格局下,以珠穆朗玛峰景区、希夏邦马峰景区、嘎玛沟景区、吉隆沟景区、定结陈塘日屋景区为重点,有序推进尼泊尔边境景区、老定日景区、拉孜景区及乡村旅游项目建设。

2、雅鲁藏布大峡谷国家公园

在现有国家自然保护区、国家森林公园、国家地质公园的基础上,成立雅鲁藏布大峡谷国家公园管理委员会。突出强化雅鲁藏布大峡谷国家公园的示范与保护意义,分期建设生物多样性保护基地、冰川遗迹展示基地、板块漂移及地球发育地质科考基地等主题型片区和专项科考研究工作站点。大力发展中高端观光旅游线路产品,开发“鲁朗—竹普(索松)—加拉—白马狗熊—兴西拉—鲁古—苷岱—墨脱—背崩—汗密—多雄拉—派乡”精品线路,建设立体化的观光游览体系,形成徒步游览道、热气球观光、索道穿越、直升机游览等多元化组合的国际一流生态观光产品。

3、纳木措国家公园

纳木措国家公园,包括念青唐古拉山主峰、湖泊鸟岛、岩画石刻、羊八井等。重点突出国家生态安全屏障的意义,强化生态保护功能,围绕“高原生命力”定位,通过旅游开发实现国家公园的游憩、展示、教育等综合价值。强化纳木措生态保护核心区价值,适度建设环湖风景道、环保自驾车基地和游览线路,稳步开发“生命繁衍之路、高原探秘之路、草甸湿地之路、藏民俗之路”等专题旅游线路。

4、神山圣湖国家公园

将玛旁雍措、冈仁波齐、拉昂措区域整体纳入神山圣湖国家公园区域,重点优化区内游览线路,加强生态环境景观整治,有序发展宗教文化设施,合理控制环境容量,将主题型文化开发与自然景观保护相结合,开发宗教朝觐、文化体验、高原观光、野生动物保护、登山探险等综合型项目,以可持续的方式带动地方文化繁荣与自然生态保护。

(三)旅游要素建设工程

1、旅游交通工程

通过财政投入、政策性融资、旅游资源开发权置换融资等方式,持续完善重点旅游公路及旅游公路标识牌、停车场、观景台、旅游厕所等配套设施的建设,加速完成四条旅游环线、东西两大环线、两大旅游廊道、十大旅游通道的路面黑色化工程,有序推进全区的重点景区公路建设。

2、宾馆饭店和餐饮设施工程

持续优化旅游接待服务空间布局、档次结构和功能结构,形成以各旅游城镇为重点,以重点休闲度假景区为亮点的多元化旅游住宿和餐饮设施新结构。

加快特色餐饮设施建设,形成星级饭店和社会品牌餐饮相结合的集群化餐饮发展结构,主要旅游城镇建设特色美食街,树立街区品牌意识,重视餐饮环境建设和文化氛围营造,鼓励餐饮服务企业积极挖掘藏餐文化,开发地方特色餐饮、民族文化餐饮、绿色餐饮等,培育具有自主知识产权、文化影响力强的西藏本地旅游餐饮品牌和名牌企业。

3、旅游商品基地工程

“十二五”期间,重点推进八大基地建设:拉萨市城关区手工艺加工基地、墨竹工卡县甲玛陶瓷纪念品基地、林芝地区波密县旅游产品研发基地、山南地区贡嘎县旅游产品研发基地、日喀则地区日喀则市旅游产品研发基地、昌都地区昌都县铜工艺研发基地、昌都地区昌都县唐卡工艺品研发基地、那曲地区那曲县旅游产品研发基地。

4、藏医药旅游发展工程

加强西藏旅游产业与藏医药产业的融合发展,推进开发藏医药文化体验、藏医康疗等主题旅游产品,设立兼具文化和生态观光、科普教育、养生康疗等功能的藏药购物点,推动形成规模化发展效应,并着力加强市场管理,维护旅游者的权益。

5、旅游文化建设工程

稳妥推进各重点旅游城镇的历史文化街区、民俗文化街、文化博物馆等文化旅游设施建设,争取“十二五”后期形成覆盖主要地区、文化体系较为完整的文化体验旅游产品体系。

(四)旅游公共服务工程

1、旅游综合服务中心工程

“十二五”期间,在重点旅游景区、机场、主要旅游车站,建成7-10个覆盖全区、具有较高运行效能的旅游综合服务中心,提供旅游信息咨询服务、交通集散与换乘、游客疏导、宣传促销、市场信息反馈、旅游线路产品安全等公共服务,积极争创国家旅游咨询中心和集散中心示范项目。

2、旅游信息化建设工程

“十二五”期间,基本建成覆盖各地(市)和重点旅游景区的信息化网络体系,逐步建立完善西藏旅游公共信息数据库,健全假日旅游预报制度、旅游警示信息发布制度,完善旅游信息服务保障机制。

3、旅游安全应急救援工程

积极推动建立健全西藏旅游安全保障法治、体制和机制建设,加强旅游安全风险防范,持续完善旅游安全预警信息发布制度、旅游突发事件信息报告制度,持续推进旅游安全标准化建设,规范安全服务流程,引导旅游企业和游客主动规避和防范各类旅游安全风险。

四、保障措施

(一)旅游政策法规体系保障

全面推进旅游政策法规体系建设,强化实施旅游法制保障,重点完善税费价格与奖励政策、旅游业发展用地政策,探索建立符合西藏发展实际的旅游执法体系。

1、政策保障

完善税费价格与奖励政策。鼓励引导社会资本发展旅游文化产业,对符合产业发展规划、具有龙头带动作用的旅游文化企业或项目给予银行贷款贴息支持;完善对内对外开放政策,扩大外资投资旅游产业领域,推进制定旅游区域合作等支持政策,如旅行社外联奖励制度、境外旅游者购物退税制度、简化入境手续等;实施财政奖励扶持政策,对综合目标绩效考核获得优胜表彰的旅游示范县、A级景区、星级饭店、旅行社、星级农家乐、藏家乐实行奖励。

深化旅游业发展用地政策。科学、系统地做好旅游规划与城乡规划、土地利用规划、环境保护规划的衔接,支持增加旅游业发展用地,并纳入各级土地利用总体规划之中,对纳入自治区和地(市)级旅游发展总体规划范围内的旅游建设项目,应争取国土部门给予大力支持,并确保优先供地。

2、法规保障

严格执行国家和自治区政策法规。以国家相关法律法规为基础,严格执行国务院颁布的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》,国家旅游局制定的《旅行社条例实施细则》、西藏自治区人民代表大会常务委员会颁布的《西藏自治区旅游条例》等相关法律法规和国务院、自治区党委、政府的一系列政策性文件,以标准化为重点,全面推进旅游政策法规体系建设。

强化实施法制保障。加强法制建设和规划编制,加快旅游综合立法,推进西藏旅游业的地方标准建设;完善西藏旅游业发展的规划体系,进行专题研究,编制各专项规划,编制系统性旅游用地控制性规划和景区规划。开展资源普查,建立旅游资源信息库。

建立旅游执法体系。加强自治区、地(市)、县三级旅游执法力度,并借鉴国际惯例和先进经验,实现跨部门合作,建立联合执法机制,提高西藏旅游执法工作效率,维护全区旅游形象。

(二)旅游人才体系保障

以建立西藏旅游人才市场机制,推动加快人才资源结构调整,形成人才培养分工体系为目标,建立完善四级培训体系,重点加强导游人才和各类管理人才的开发管理,以及加强旅游职业教育改革创新,建立西藏旅游专家库,推动人才技术援藏。

(三)旅游生态环境保障

严格执行国家、地方和相关部门的环境保护法律规划与标准,加大旅游环境保护执法力度,坚持旅游开发与环境保护相协调,加强生态旅游景区保护管理,鼓励开展绿色旅游经营,推动绿色旅游消费行为。

(四) 旅游投资建设保障

在继续加大政府投资力度的基础上,建立多形式、多渠道的旅游投融资体系,实现社会化投入和多元化融资,重点争取资金项目援藏和建立西藏旅游发展基金制度,并以市场化手段,积极开展旅游项目招商引资。

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